L’EAU POTABLE EN MILIEU URBAIN – Au delà du changement de fermier, l’exigence d’une reforme de 2ème génération Illustration

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L’histoire de l’eau potable urbaine dans notre pays est une succession de programmes à moyen et long terme mobilisant des financements lourds pour couvrir une demande en eau toujours plus forte du fait d’une croissance démographique de près de 2,5%/an, à laquelle s’ajoute un important mouvement migratoire de la périphérie du pays vers Dakar en particulier, estimé à 100 000 personnes chaque année, soit une demande en eau qui progresse d’environ 4% l’an.

Selon l’Agence Nationale de la Statistique et de la Démographie, la part de la population vivant en milieu urbain est passée de 25% à 45% entre 1960 et 2018.

Elle indique également que Dakar qui n’occupe que 0,3% de la superficie du Sénégal, concentre 23% de la population globale.

A des périodes d’abondance générée par ces programmes se succèdent de façon cyclique des périodes de déficit requérant la mise en œuvre de programmes d’urgence suivis de nouveaux programmes à moyen et long terme.

Cet état de fait donne le sentiment d’une course poursuite sans fin Offre/Demande, et crée des mouvements d’humeur chez les populations du fait du caractère éminemment social et vital de l’eau.

C’est parce que le déficit de la production d’eau potable s’était traduit par un gap de 100 000 m3/j que le Président Abdou Diouf, sur recommandation de bailleurs de fonds, initia la réforme de 1995 qui  permit de restaurer l’équilibre Offre/Demande en eau, grâce à la mise en place de solides infrastructures hydrauliques sur concours massifs des institutions financières internationales sous forme de dons, subventions et prêts sur ressources concessionnelles.

Les programmes d’envergure tels le Projet Sectoriel Eau, le Projet Eau Long Terme (KMS I) issus de cette réforme et conçus sous le magistère du Président Abdou DIOUF, seront exécutés par son successeur le Président Abdoulaye WADE.

Cette coopération Bailleurs/SONES s’est poursuivie sous la gouvernance du Président WADE, avec KMS II, et se poursuit encore avec l’actuel Président de la République Mr Macky SALL sous le magistère duquel, seront bientôt mis en service KMS III et l’unité de dessalement d’eau de mer des Mamelles.

L’équilibre Offre/Demande en eau potable est donc resté précaire, malgré les importants concours financiers injectés.

Cette progression rapide de la demande en cause, n’a pas toujours été suffisamment prise en compte dans l’élaboration des programmes d’investissements et dans la stratégie de mobilisation des ressources financières, provoquant ainsi des retards de mise en service des infrastructures idoines, qui deviennent sous dimensionnés avant le terme prévisionnel estimé dans les études de factibilité.

Sur cette question, les responsabilités sont partagées entre un fermier chargé de l’exploitation, par conséquent à même de recueillir sur le terrain les informations pouvant influer sur la demande en eau, et la société de patrimoine (SONES) chargée des études (étude du marché) en vue d’évaluer les besoins en eau et la bonne programmation des investissements nécessaires.

Situation actuelle et perspectives

En 2020, après 25 ans d’affermage la SDE (1995/2020), soient 10 ans contractuels, suivis de 15 années ponctuées d’avenants de dernière minute, le Sénégal vient de signer avec SUEZ un nouveau contrat d’affermage de 15 ans, soient au total 40 ans d’affermage à terme, confirmant ainsi son choix à long terme pour ce mode de gestion.

C’est le lieu de dire que l’angle de traitement de la concurrence SDE/SEN’EAU, à savoir « société sénégalaise » (SDE) vs « société étrangère » (SEN’EAU), n’a pas été pertinent au regard de la structuration du capital de la SDE, dans lequel les actionnaires sénégalais sont minoritaires, et que dès lors, il s’était agi de concurrence entre entreprises privées « extérieures » qui défendaient leurs intérêts.

Il eut fallu plutôt insister sur la nécessité de mettre en place un schéma institutionnel alternatif après 25 ans d’affermage, après avoir ausculté au préalable le fonctionnement de ce mode de gestion et évalué ses forces et  faiblesses, ses réussites et ses échecs.

Notre conviction est que cette reconduction ne semble pas avoir tenu compte de tous les manquements observés sur toute la période SONES/SDE.

La réflexion aurait gagné à être portée sur la remise en question de l’affermage sous sa forme actuelle avant toute prorogation, pour aller vers une nouvelle réforme plus en adéquation avec les exigences du futur.

Le défi majeur est à notre sens, la mise en oeuvre d’infrastructures de production, de stockage et de distribution d’eau potable de qualité, en quantité suffisante, sans ruptures dans la fourniture du service.

Dans cette perspective, la mobilisation des ressources financières adaptées est une condition sine qua non.

Les emprunts SONES auprès des bailleurs ont permis d’asseoir un patrimoine hydraulique d’envergure dans des conditions de mise à disposition non adaptées aux réactions d’urgence.

Il est donc impératif que la SONES diversifie l’origine de ses ressources.

SONES et la mobilisation des ressources financières

LES RESSOURCES FINANCIERES TRADITIONNELLES

Les ressources de la SONES sont essentiellement constituées de la redevance payée par le fermier, des concours financiers des bailleurs (prêts, dons, subventions) et des banques locales.

La  redevance

La redevance est versée par la SDE au titre la mise en fonctionnement des infrastructures.

Sur l’étendue de la période, la SONES chargée par l’Etat d’ériger et de développer les infrastructures hydrauliques connexes dans les zones urbaines, n’a pas reçu en cumul de redevance, de quoi dégager une capacité d’autofinancement structurelle sur la durée de l’exploitation, lui permettant, au-delà du remboursement de la dette des bailleurs, d’anticiper sur les ruptures d’approvisionnement découlant de la pression démographique en zone urbaine.

Cette absence de cash flow à la hauteur des exigences de sa mission, est à relier partiellement au mode actuel de répartition de la redevance perçue au titre de la mise à disposition de ces infrastructures pour exploitation.

La société chargée de l’exploitation (le fermier), en rien concernée contractuellement par le financement des infrastructures lourdes (usines de pompage et de traitements, conduites de transport de l’eau), a enregistré sur cette période, des revenus lui permettant de couvrir ses charges et de distribuer le surplus en dividendes à ses actionnaires.

Le paradoxe de la situation est que la SONES prend les risques financiers en contractant les emprunts pour le financement des infrastructures, qu’elle remet à la disposition du fermier pour l’exploitation.

L’Etat garantissant l’équilibre financier du secteur (les hausses de tarifs sont appliqués à la seule administration en cas de blocage), les risques et périls du fermier se limitent au recouvrement des factures pour ce qui concerne l’exploitation, et au financement du matériel d’exploitation pour ce qui concerne l’investissement (risque circonscrit avec le mode d’amortissement des biens du fermier).

Faute de capacité d’autofinancement suffisante, la SONES demeure en situation de dépendance vis-à-vis des bailleurs pour la réalisation d’infrastructures hydrauliques de base.

Le financement « bailleurs », ses contraintes et limites

Les infrastructures de production et de transport réalisées (unités de de captage/pompage, canalisations de transport, de stockage et de distribution) sur la période de 25 ans (PSE-PLT, KMS et autres programmes) ont été réalisés par la SONES, grâce aux concours financiers des bailleurs (Banque Mondiale, BEI, BAD, KFW, etc.) selon des processus et procédures, caractérisés par leur longueur (en moyenne 5 ans de la conception du programme à la mise en service des infrastructures s’y rapportant).

Les lenteurs de mobilisation de ces ressources financières sont réelles ; elle sont à relier aux contraintes d’élaborer au préalable des programmes à moyen terme, et à la longueur des procédures d’instruction des demandes de crédit au niveau de ces institutions (avis de non objection et procédures d’attribution des marchés) avant mise à disposition des fonds ; ce système de financement est une cause importante du décrochage cyclique « Offre et Demande en eau ».

Il ne saurait être reproché aux bailleurs de soumettre leurs concours à des procédures leur donnant tout apaisement, sachant que leurs fonds sont levés auprès de souscripteurs en confiance.

Aussi, soucieux de sécuriser les remboursements de leurs concours, ils ont posé d’emblée (1995) la conditionnalité de faire du fermier le pivot de la collecte des paiements des usagers du secteur (eau et assainissement), à charge pour ce dernier de réaffecter à la SONES et à l’ONAS, leur part sous forme de redevance, et de porter au crédit d’un compte spécial ouvert dans une banque de la place, les sommes qui leur sont dûes au titre de remboursements de prêts.

Cette exigence a fini de donner au fermier, un rôle central dans la gestion des ressources financières du secteur.

La mobilisation des ressources financières supplémentaires

*L’accès de la SONES au marché financier

Au regard des contraintes déjà évoquées, il serait indiqué que l’Etat prenne des mesures institutionnelles tendant à donner à la SONES une autonomie financière plus large, lui ouvrant l’accès aux marchés financiers locaux et régionaux, pour une diversification de l’origine, et de la maturité de ses ressources.

La SONES ayant un historique honorable en matière de respect de ses engagements envers les bailleurs de fonds, est en mesure de se présenter sur ces marchés en toute crédibilité, en particulier devant les investisseurs institutionnels.

LA Banque Africaine de Développement (BAD) a manifesté par le passé, sa volonté d’accompagner les sociétés d’eau africaines ayant pour objectif d’accéder aux marchés financiers locaux et internationaux.

Elle prévoyait un plan d’action à l’intention des gouvernements pour la mise en place d’un cadre juridique, institutionnel et règlementaire adapté, mais aussi un appui aux sociétés d’eau en matière d’amélioration de leur cadre de gestion, via le financement d’une assistance technique spécifique.

Afin de faciliter l’accès aux ressources financières de longue durée, de nouvelles entités devraient être créées.

*La création d’instruments financiers d’accompagnement

UN FONDS DE GARANTIE DE L’EAU

La création d’un fond de garantie spécifique souverain, renforcerait la qualité de la signature de la SONES auprès des prêteurs et autres souscripteurs du marché financier (marché obligataire) pour la mobilisation de ressources longues.

Il lui appartiendrait, bien entendu d’effectuer les combinaisons optimales de ses ressources globales lui permettant d’obtenir un taux moyen de sortie (taux d’intérêts et frais financiers) compatible avec l’objectif du maintien d’un prix de l’eau en rapport avec une politique de protection tarifaire des plus défavorisés.

UNE BANQUE DE L’EAU

Au delà du Fonds de Garantie de l’Eau, il faudrait également envisager la création d’une banque de l’eau.

Cette banque logerait dans ses livres les dons, subventions et ressources financières de différentes maturité en provenance des sociétés d’eau et autres bailleurs ; elle aurait comme actionnaires : l’Etat, les banques africaines (BCEAO, BAD, BOAD), les partenaires financiers internationaux qui financent l’eau dans notre pays (BEI, Banque mondiale, AFD, KFW etc.).

Une banque de l’eau serait plus réactive aux besoins de financement à court, moyen et long terme des sociétés d’eau, et fonctionnerait sous le contrôle de ses actionnaires, en particulier la BCEAO.

Elle pourrait attirer vers elle d’autres banques en vue d’une syndication du risque, ce qui accroîtrait les volumes de financement à consacrer aux investissements d’infrastructures, lourds par nature.

Le système de contrôle des banques instauré par la Banque Centrale la mettrait à l’abri de politiques d’octroi de crédits inconsidérées, et permettrait de sécuriser davantage un système caractérisé par l’absence d’une structure de régulation, et l’inefficacité d’un contrôle financier représentant l’Etat dans les sociétés d’eau.

La durée du contrat SEN’EAU étant de 15 ans, il ne faudrait pas éliminer la possibilité de confier à nouveau, la production et l’exploitation du service de l’eau à la SONES, et pourquoi pas l‘assainissement urbain caractérisé par des prestations de services en deçà des besoins, du fait de sa faiblesse en matières de ressources financières.

Pour y arriver, la condition nécessaire serait que l’Etat ne s’immisce pas dans sa gestion qui doit obéir aux normes du secteur privé, et que la SONES parvienne à diversifier ses ressources pour le secteur tout entier, y compris en faisant payer aux usagers le bon  prix du service de l’assainissement.

CONCLUSIONS

Notre conviction est qu’il faut réformer ce mode de gestion qui vient d’être reconduit pour 15 ans.

Un mode de gestion qui confie l’exploitation de l’eau et la gestion des revenus du secteur à un opérateur privé, qui ne prend pas de risque majeur en termes de financement d’infrastructures, crée un dysfonctionnement dans le sous-secteur.

Une redevance versée à la société de patrimoine ne lui permettant pas de dégager une capacité d’autofinancement suffisante pour faire convenablement face à ses obligations d’investissements, n’est pas une garantie de survie pour cette dernière.

La problématique d’une réforme de 2ème génération serait à notre avis, la suivante :

* maintenir le partenariat public privé, mais en réaffirmant le rôle prépondérant des sociétés nationales qui demeureront chargées du financement des infrastructures ; et dans  cette configuration, l’opérateur privé resterait un partenaire prestataire de service, évalué sur la qualité de ses prestations, et ne détenant pas de monopole sur le périmètre affermé ou concédé,

Ou alors

* regrouper les missions de gestion du patrimoine et de l’exploitation dans une structure d’état comme ce fût le cas avant 1995 avec la SONEES, avec le risque, à maîtriser, d’une ingérence de l’état et de la politique dans la gestion qui serait, comme par le passé, une voie ouverte aux impayés de l’Etat et de ses démembrements , mais aussi d’une clientèle prompte à jouer sur sa proximité d’avec les hautes autorités (25% en tout en consommation de l’époque).

En toutes hypothèses, le maintien du privé dans l’exploitation du service public aurait comme atout d’assurer une gestion commerciale sans pression, y compris en poursuivant le recouvrement des impayés éventuels pour une saine gestion de trésorerie profitable à tous les acteurs.

La préparation de cette réforme exige une réflexion approfondie adossée à un audit du mode de gestion tel qu’il a fonctionné durant 25 ans, qui vient d’être reconduit, pour l’essentiel, avec le nouveau fermier (SEN’EAU).

Le Président Macky SALL, lors de la fameuse panne de Keur Momar Sarr de 2013, avait demandé un audit approfondi du sous-secteur pour situer les responsabilités des uns et des autres (SONES/SDE/CONSTRUCTEUR) sur cet incident.

Cet audit non encore effectué à ma connaissance, aurait pu constituer le socle d’un changement d’opérateur et jeter les bases d’un changement de mode de gestion.

Sur le changement d’opérateur, il faut admettre qu’en mettant fin au partenariat avec la SDE, le gouvernement du Sénégal a mis fin à une spirale d’avenants qui auraient, de manière progressive, abouti à la disparition de la société de patrimoine et mené vers un autre mode de gestion dans lequel l’opérateur privé se serait retrouvé gérant d’un patrimoine financé par des bailleurs partenaires, sur garantie de remboursement de l’Etat sénégalais.

Avec la désignation d’un nouveau fermier, SEN’EAU adossé à un groupe (SUEZ), actionnaire majoritaire de l’entreprise DEGREMONT (qui a construit toutes les stations de Keur Momar SARR), il faut saluer que le gouvernement ait joué la carte de la prudence de contracter comme en 1996, avec un partenaire technique évoluant dans l’eau, et d’avoir voulu conjurer la survenance de nouvelles pannes d’envergure pour les réparations desquelles, DEGREMONT ne sauraient se soustraire dans le futur.

Toutefois, si l’affermage avec SEN’EAU, devait fonctionner à l’identique de ce qu’il fût avec la SDE avec le transfert de la réalisation  des travaux neufs d’urgence à l’opérateur privé, le dépérissement progressif de la SONES se poursuivrait inéluctablement.

Pour préparer la réforme de 2ème génération, il faudrait à court terme contracter avec un assistant à maître d’ouvrage qui encadrerait une commission composé d’experts techniques et financiers, de représentants des bailleurs et de banquiers afin d’éviter d’être pris de court comme cela a été le cas depuis 2006, fin officielle du contrat d’affermage de 10 ans signé entre l’Etat et la SDE.

Ce groupe d’experts serait chargé dans un premier temps d’une mise à plat au plan institutionnel et fonctionnel de la gestion affermée de 25 ans, et ensuite de proposer de nouveaux modes de gestion plus en rapport avec l’enjeu de fournir en continu aux populations, une eau de qualité et en quantité suffisante, à des tarifs en rapport à leur capacité contributive.

Dans tous les cas, le nouveau mode de gestion qui en sortirait, devrait interrompre le processus tendanciel de marginalisation  de la SONES comme gestionnaire du patrimoine.

Dans l’ère SDE, la SONES se consumait à petit feu car ses responsabilités en matière de conception et de réalisation des infrastructures étaient de plus en plus transférées au fermier.

L’avenant 8 au contrat d’affermage initial (2014) avait fini de vider ce dernier de son contenu avec le transfert des études et travaux neufs d’urgence, en production comme en distribution, à la SDE, à charge pour cette dernière d’en trouver les financements.

Ce faisant, le fondement de la réforme de 1995 distinguant les missions des 2 entités s’en est trouvé sapé, le fermier ayant la forte présomption de trouver ces financements auprès de bailleurs de fonds présents dans le tour de table de ses actionnaires.

Or, il est important d’admettre que la SONES est le pilier de l’approvisionnement en eau potable des populations urbaines, en sa qualité de représentant de l’Etat, et du fait de l’expérience accumulée par son encadrement technique.

Il ne saurait être pertinent de faire de l’opérateur privé dont le mandat ne saurait être supérieur à 15 ans, le pivot du système de gestion de l’eau potable, avec comme argument majeur la bonne gestion commerciale qui est un des succès indiscutables de la réforme de 1995.

Je voudrais enfin rendre hommage à Momar Seyni NDIAYE, journaliste, ancien Directeur de la Communication de la SONES, homme à l’intelligence fine, pour la part active qu’il a prise à ce débat.

Il m’avait, à cette époque, demandé de donner ma position en pleine rivalité SEN’EAU/SDE pour l’attribution du contrat ; je viens de le faire avec un certain retard dû à ma préoccupation de ne pas interférer dans la question du  changement de fermier (SDE/SEN’EAU) à propos duquel je disais qu’il  ne réglait pas le problème quant au fond.

Abdoul Aly KANE

Banquier, Expert financier

Ancien Président du Conseil d’Administration de la SONES (2001/2012)

Précédentes interventions sur l’eau :

–        Article Walf quotidien avril 2010 « Le défi de l’eau potable »

–        Emission OBJECTION SUD FM le 13/10/2013 sur Keur Momar SARR

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